減污降碳協同增效是指統籌推進減少污染物排放與控制碳排放，通過系統性策略實現環境質量改善與氣候治理的協同推進，在降低環境治理成本的同時，獲取生態、經濟和社會效益的綜合效益。這一理念突破了傳統污染治理與氣候應對割裂的模式，強調通過協同策略實現多重目標的高效整合。當前，全球面臨著環境污染、氣候變化、生物多樣性減少等多重嚴峻挑戰，減污降碳協同增效是統籌應對氣候變化和環境污染的有效路徑。梳理和借鑒國際上在減污降碳協同增效中的實踐經驗，對于凝聚國際共識、優化治理路徑、推動全球可持續發展具有重要現實意義。

國際上對減污降碳協同增效的認知經歷了逐步深化的過程

2001年，聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）首次提出“協同效益”概念，明確氣候政策可兼顧其他環境與發展目標；2007年其報告進一步量化了減排行動對空氣質量改善的健康效益；后續聯合國環境署及IPCC報告持續強調綜合施策的重要性，推動全球從分散治理轉向協同治理，形成了從理念到實踐的演進路徑。目前，各國發展階段差異導致目標協調難度大，部分領域存在短期成本與長期效益的權衡矛盾，協同技術創新與轉化不足，以及資金、制度保障體系尚不完善等。面對這些挑戰，國際社會已探索出一系列關鍵舉措，為全球協同治理提供了實踐參考。

將減污降碳協同增效理念融入總體發展規劃中。歐盟于2019年發布的增長戰略《歐洲綠色協議》，其中將抑制氣候變化、提供清潔能源、實現環境零污染等作為重要內容一體推進。紐約市在2015年發布的城市規劃戰略《一個紐約——規劃一個強大而公正的城市》，將控制溫室氣體排放、零廢、空氣質量、棕地、水管理等方面行動計劃納入可持續城市愿景中。2021年3月，倫敦市發布的《倫敦規劃2021》將“良性增長”作為發展總目標，即實現社會和經濟包容性、環境可持續性增長，其中包含創建健康城市、提升城市效率和韌性等六項目標。在創建健康城市部分提出空氣污染、氣候變化等多因素影響城市健康，需要一種綜合性方法來促進健康城市實現。此外，還將空氣質量、碳排放作為關鍵績效指標納入年度監測報告中。

將減污降碳協同增效理念體現在環境和氣候政策制定中。2003年，歐盟發布的《監測機制決定》規定，成員國提交的年度溫室氣體排放清單報告中，須同時提交CO、SO2、NOx和VOC等大氣污染物排放數據。2013年歐盟發布的《清潔空氣計劃》提出要推動減少空氣污染的措施為減緩氣候變化帶來效益，且其中的減排時間表與氣候和能源政策框架一致，旨在使投資者能最大限度地發揮其投資的協同效益。此外，歐盟還發布指南文件，將氣候變化和生物多樣性納入戰略環境影響評價和項目環境影響評價，對氣候變化涉及的資源效率、基礎設施、災害風險等方面進行了考慮。在城市層面，倫敦在2018年發布的環境戰略中，將空氣質量和應對氣候變化作為“零碳城市”的重要突破口和途徑，提出改善空氣質量為應對氣候變化提供了重要機會。2022年9月，東京都出臺的《東京都環境基本計劃》提出了四大戰略，將環境污染、應對氣候變化、生物多樣性保護均納入其中，旨在推動東京成為一個綠色且具有韌性的全球城市。

建立部門協調機制推動政策實施。聯合國環境規劃署發布的《全球環境展望5》指出，只有通過緊密協調聯合各個經濟部門和排放源的不同政策，才能大規模地減少溫室氣體的排放量，實現有效的協同效應。美國環保局（EPA）作為減污和降碳的主要負責機構，與其他部門協作推進不同領域的減污降碳工作，如與美國國家公路交通安全管理局共同修訂中型和重型車輛標準以提高燃油效率并減少污染物排放。加州空氣資源委員會最初負責解決空氣污染問題，在被授權負責溫室氣體減排后，組建了18個相關機構組成的氣候行動小組，推動了空氣污染與氣候問題的協同應對。在紐約，由環境部門組建了由市長辦公室、高校學者及相關部門行政人員組成的氣候變化工作組，根據不同的氣候變化任務確定由不同的行政部門牽頭實施，其他部門協作推進。

通過具體實施推進重點領域減污降碳協同增效。工業領域，丹麥卡倫堡生態工業園通過能量物質在各企業間循環利用，實現園區廢棄物或副產品資源化，極大地提高了資源利用效率，降低了生產成本，消除了環境污染。交通領域，倫敦在制定交通領域政策時，將空氣污染物和溫室氣體減排協同考慮，自2019年起實施了“超低排放區”計劃，并逐步擴大覆蓋范圍至整個大倫敦地區，對尾氣排放超過標準的機動車額外征收費用，在改善空氣質量的同時，對溫室氣體減排也發揮了作用。建筑領域，東京在推進可持續建筑過程中，針對新建筑制定了“綠色建筑計劃”，要求大型新建筑建造者提交的建筑環境計劃，需從合理使用能源、適當使用能源、保護自然環境和減輕熱島效應四個方面評估。

探索減污降碳協同增效的實用技術。以水泥行業為例，歐盟發布的《水泥工業最佳技術指南》對節省能源、減少排放和綜合利用技術進行全面總結分析，提出了水泥窯爐提高能源效率、減少大氣污染物和CO2排放的綜合技術措施和發展方向。日本將替代燃料、高效利用廢棄物和減少環境負荷作為研究重點，發布的《為實現低碳社會計劃的水泥產業的方針》，將廢棄物、副產品的使用、CO2消減技術開發等內容納入其中，在高水平節能減排、廢棄物處置、水泥生產低碳化方面探索了大量實用技術。

經驗啟示

國際社會在減污降碳協同增效上的實踐，展現出從理念融入到行動落地的完整鏈條，形成多元主體聯動的治理格局。這些探索既體現了系統思維下的全局考量，也包含了對不同領域特性的精準把握，其背后的治理邏輯與實踐路徑，為全球減污降碳協同增效提供了可資借鑒的深層啟示。

從發展戰略到具體政策的理念融入。歐盟及紐約、倫敦等通過頂層設計融入減污降碳協同理念，凸顯其在發展中的重要地位并提供轉型指引。具體政策上注重環境與氣候治理內容互融，發達國家多將溫室氣體管控納入既有環境管理體系，體現協同治理趨勢。這啟示，推進減污降碳協同增效需強化理念引領與系統設計，將協同治理思維貫穿發展戰略與具體政策的全鏈條。既要在頂層規劃中明確協同目標的核心地位，也要在政策制定中打破環境治理與氣候應對的條塊分割，推動兩者深度融合。同時，需立足發展階段，動態調整治理重心，逐步構建兼顧多重目標的整合型環境管理體系，讓協同理念真正轉化為可操作、能落地的治理實踐，為綠色低碳轉型提供持續指引。

強調部門協作合力推進。氣候變化的一個綜合觀點是考慮橫貫所有相關部門因果鏈的完整循環的動態過程，減污降碳協同增效工作涉及生態環境、能源、工業、交通、農業、建筑等多個主管部門，且一個部門的減排措施往往會對其他部門產生經濟效益。這啟示，減污降碳協同增效需打破部門壁壘，建立跨部門協作機制。通過各相關部門各司其職、密切配合，形成系統推進的合力，才能充分釋放協同治理的經濟效益與生態效益。

聚焦重點領域協同治理。交通、工業和建筑部門是常規大氣污染物及溫室氣體排放的主要貢獻源。國際上往往采用具有針對性和整合性的措施來有效推動減污降碳協同增效，如歐盟“超低排放區”、丹麥卡倫堡生態工業園模式及東京“綠色建筑計劃”，均在各自領域實現了污染物與溫室氣體的協同管控。這啟示，推進減污降碳需聚焦交通、工業、建筑等重點排放領域，精準施策。通過針對性舉措實現污染物與溫室氣體協同管控，能有效提升治理效能，為綠色轉型提供有力支撐。

注重實用技術的探索。在統籌環境政策和氣候政策的同時，還需要注重實用技術在協同增效方面的作用。目前的協同治理更多地側重于大氣污染物與溫室氣體的協同，未來將不斷向水、土壤、固廢等領域擴展，需在各領域加強減污降碳協同增效的技術研發應用，制定可行技術指南，推動技術示范，不斷優化治理目標、治理工藝和技術路線，推動實現多污染物和溫室氣體排放協同控制。這啟示，減污降碳協同增效需以實用技術為重要支撐，既要深耕大氣領域的技術創新與應用，也要著眼水、土壤、固廢等多領域拓展，通過技術研發、指南制定與示范推廣，持續優化治理路徑，實現多污染物與溫室氣體的協同控制。

來源：中國環境網

作者系生態環境部環境與經濟政策研究中心高級工程師