十大亮點！自然資源部法規司解讀國家公園法

 

2025年9月12日，《中華人民共和國國家公園法》（以下簡稱“國家公園法”）經十四屆全國人大常委會第十七次會議審議通過，習近平簽署第五十三號主席令公布，將于2026年1月1日起施行。

這是我國首部關于國家公園的專門立法，其頒布實施標志著以國家公園為主體的自然保護地體系建設進入了法治化、規范化的新階段，對于推進美麗中國建設、實現人與自然和諧共生的現代化具有重大而深遠的意義，有十大亮點值得關注。

01

國家公園有了法定概念

世界自然保護聯盟（IUCN）將國家公園定義為具有生態完整性、禁止開發性、科研娛樂教育結合性的以生態系統保護和休憩為主要管理目標的陸地或者海洋自然區域。2017年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《建立國家公園體制總體方案》提出，堅持生態保護第一、國家代表性、全民公益性的國家公園理念，明確國家公園是指由國家批準設立并主導管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態系統為主要目的，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區域。

國家公園法基本上沿用了這一概念，首次從法律層面明確了我國國家公園的概念：本法所稱國家公園，是指由國務院批準設立，以保護具有國家代表性的自然生態系統為主要目的，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸地和海洋區域。這一規定表明，我國的國家公園由國務院批準設立，保護的對象是具有國家代表性的自然生態系統，保護的范圍為特定的陸地和海洋區域，保護的目的是實現自然資源的合理利用。

02

確立國家公園的行政管理體制

國家公園的行政管理體制是保證國家公園有效運轉的關鍵。在歷經數百年的國家公園建設進程中，各個國家基于不同的國情，構建起契合自身發展需求的國家公園管理體制， 主要有中央垂直管理、地方自主管理、中央與地方共同管理三種。

國家公園法根據我國國家公園管理的實踐，明確了我國國家公園的行政管理體制，主要包括：一是國務院國家公園主管部門負責全國國家公園的監督管理工作，國務院自然資源、生態環境、水行政、農業農村等有關部門，在各自職責范圍內負責國家公園的有關監督管理工作；二是各國家公園管理機構負責各該國家公園的保護和管理工作；三是國家公園所在地地方人民政府行使本行政區域內國家公園的經濟社會發展綜合協調、公共服務、社會管理、市場監管、防災減災等職責；四是國務院國家公園主管部門商國家公園所在地省、自治區、直轄市人民政府，組織協調跨省域國家公園建設重大事項。

為了防止賦有國家公園管理職權的各部門和地方政府在國家公園管理中各自為政，國家公園法還規定：國務院國家公園主管部門、國務院有關部門、國家公園管理機構、國家公園所在地地方人民政府應當建立健全相應的機制，加強工作協同，實現信息共享。

總體來看，我國國家公園的行政管理體制具有中央和地方共同管理的特點。

03

強化國家公園規劃管理

國家公園規劃是國家公園管理的龍頭，直接關系國家公園保護目標的實現。自2015年啟動國家公園體制試點工作以來，各試點地區的省級人大及其常委會先后制定了本地區的國家公園試點方案，并以專章的形式對各自管理的國家公園進行了規劃制度設計。2022年11月，國務院批復同意《國家公園空間布局方案》，確定國家公園建設的發展目標、空間布局、創建設立、主要任務和實施保障等內容。

國家公園法在總結實踐經驗的基礎上，對國家公園規劃制度作出明確規定，包括國家公園空間布局總體方案、國家公園國土空間規劃和國家公園總體規劃。國家公園空間布局整體方案由國務院國家公園主管部門會同有關部門編制，報國務院批準后實施，主要內容是根據自然生態空間布局和系統性保護需要，篩選國家公園候選區。國家公園設立后，可以將國家公園作為特定區域編制國土空間規劃，并納入國土空間規劃實施監督系統，接受統一監督。國家公園的總體規劃由國家公園管理機構組織編制，經省、自治區、直轄市人民政府審查同意后，報國務院國家公園主管部門批準實施。國家公園總體規劃的主要內容是明確國家公園保護和管理的目標任務、保護對象、保護措施等，并對擬開展的生態修復活動和原有居民生產生活活動等作出安排。

04

建立國家公園設立制度

國家公園設立制度是國家公園建設的重要基礎和保障。三江源、東北虎豹、武夷山、大熊貓、海南熱帶雨林等第一批國家公園的設立，為建立國家公園設立制度奠定了實踐基礎。

國家公園法確立的國家公園設立制度，包括國家公園設立理念、設立標準和設立程序等內容。根據國家公園法的規定，國家公園的設立理念是將自然生態系統最重要、自然景觀最獨特、自然資產遺產最精華、生物多樣性最富集的自然生態空間納入國家公園，實行嚴格的保護，堅持中國共產黨的領導、堅持生態保護第一、堅持國家代表性和全民公益性。

國家公園標準體系由國務院國家公園主管部門和有關部門按照職責依法組織制定。國家公園的設立程序包括：擬設立國家公園的，由國家公園候選區所在地的省、自治區、直轄市人民政府做好前期工作，提出國家公園名稱、區域范圍等，向社會公示；前期工作結束后，經國務院國家公園主管部門組織評估并征求部門意見；符合設立條件的，由相關省、自治區、直轄市人民政府向國務院提出申請，經國務院批準后設立。國家公園名稱一般不使用行政區劃名稱。

05

確立國家公園分區管控制度

在國家公園建設中，分區管控扮演著不可或缺的角色，發揮著至關重要的作用。國家公園是一個復雜的生態系統，必須綜合考慮生態系統的價值、資源保護的難度、原著居民的環境依賴等因素，采取有針對性的管理措施，實現不同區域管理的高度協調。在國家公園體制試點中，各個國家公園通過地方立法全面探索了分區管控制度。

國家公園法明確了國家公園分區管控制度，規定：根據自然生態系統特性、功能定位和管理目標，國家公園劃分為核心保護區和一般控制區。國家公園區域內自然生態系統保存完整、代表性強、核心資源集中分布或者生態脆弱需要休養生息的區域劃為核心保護區，核心保護區以外的區域為一般控制區。同時，國家公園法對核心保護區和一般控制區規定了不同的人為活動管控措施。除為保護國家公園開展的調查監測、生態修復、管護巡航等活動，科研觀測、基礎測繪、文物保護、減災防災、應急救援等活動，以及國家機關依法履職執法職責確需開展的活動，原有居民必要的生產生活活動以及確需保留、無法避讓的已有重要基礎設施的運行維護，為維護國家安全、實施國家重大戰略和重大基礎設施建設確需開展的活動外，核心保護區禁止人類活動。一般控制區除允許開展核心保護區允許開展的活動，還允許符合國土空間規劃且無法避讓的重要基礎設施的建設、運行和維護，古生物化石調查發掘，基礎地質調查，戰略性礦產資源遠景調查和礦產資源勘查，科普宣傳、生態旅游、教育文化等公共服務活動。為了適應可能出現的復雜情況，國家公園法還允許法律、行政法規對管控規定作出特殊規定。

06

國家公園自然資源實行統一確權登記

國家公園自然資源統一確權登記是黨中央推進生態文明建設的一項重要決策部署和制度創新。2019年7月，自然資源部等五部門聯合發布《自然資源統一確權登記暫行辦法》。2025年7月，三江源國家公園順利完成登簿，標志著我國首批設立的5個國家公園全部完成自然資源統一確權登記。國家公園自然資源統一確權登記制度，將國家公園作為獨立登記單元，統一確權登記各類自然資源，明確國家公園各類自然資源資產的產權主體，劃清國有與集體所有、不同層級政府行使所有權的邊界，解決權屬爭議，實現“底數明、權屬實、邊界清”，促進生態保護責任落實。

國家公園法第一次從法律上確立了國家公園自然資源統一確權登記制度，規定：對國家公園區域內的自然資源，按照國家自然資源確權登記有關規定統一進行確權登記，確權登記時應當將國家公園作為獨立的登記單元。以此為標志，國家公園自然資源統一確權登記制度實現了法治化。

07

促進國家公園全民共享

全民公益性是國家公園設立的重要理念之一，而全民共享是全民公益性的具體體現。國家公園可以為全民提供生態服務、自然教育、生態體驗、游憩休閑以及科研教學等公共服務。國家公園的全民共享意味著每個人都有享受國家公園多元化價值的權利，也需要承擔保護和發展國家公園的責任和義務。

國家公園法第四章對國家公園的全民共享作出多項制度安排：一是公眾參與，規定國家鼓勵和支持公眾參與國家公園保護，開展多種形式的自然和生態環境保護教育，培育全社會熱愛自然、保護生態環境的意識；二是扶持原有居民，規定國家公園管理機構應當與國家公園所在地地方政府加強協作，指導扶持國家公園區域內原有居民提供與國家公園保護目標相一致的生態產品和服務；三是社區共建，規定國家公園所在地人民政府可以與國家公園管理機構協作，依據國土空間規劃合理建設周邊社區；四是優先聘用，規定國家公園管理機構根據生態保護需要設立的生態保護崗位應當優先聘用當地居民；五是特許經營優先，規定鼓勵國家公園區域內原有居民參與國家公園區域內的經營性服務；六是免票和優惠票價，規定鼓勵面向公眾設立國家公園免費開放日。對殘疾人、老年人、未成年人、軍人、消防救援人員等特殊群體實行免票或者優惠票價；七是鼓勵志愿服務活動，規定國家支持志愿者、志愿服務組織和其他機構依法開展與國家公園有關的志愿服務活動。國家公園管理機構可以依法招募志愿者，成立志愿服務組織，為志愿者提供必要的工作條件和安全保證措施，維護志愿者合法權益。

08

構建國家公園多元化資金保障機制

資金是國家公園建設的重中之重。設立國家公園的宗旨在于提升生態服務功能，為公眾提供親近自然、體驗自然、了解自然的機會。國家公園的全民公益性特征決定了國家公園具有公共產品屬性，具有非排他性和非競爭性，因此在資金保障方面，不能以盈利為目的，而應當以公共財政為主。

國家公園法明確，國家建立以財政投入為主的多元化國家公園資金保障制度。國務院和有關地方人民政府應當按照財政事權與支出責任劃分原則將所需經費列入本級預算。同時，國家公園法還鼓勵企業、事業單位、社會組織和個人等社會力量通過設立基金、捐贈、資助等方式，為國家公園建設提供支持。關于國家公園的資金支出，國家公園法規定：因保護國家公園區域內受法律保護的野生動物和其他致害嚴重的陸生野生動物，造成人員傷亡的、農作物或者其他財產損失的，依法由有關地方人民政府給予補償，相關費用按照規定由中央財政予以補助。

09

明確國家公園生態保護補償制度

國家公園生態補償制度是針對環境保護的正外部性而采取的激勵措施。環境保護行為人在實施環境保護措施時產生的成本由自己承擔，其行為產生的利益卻惠及全社會，因此需要對其進行生態補償，彌補損失，起到激勵作用。

實踐中，我國對國家公園建設進行的補償主要有兩種模式，一種是通過政府專項資金進行補償，另一種是對當地居民進行“造血式”補償。2024年4月，國務院頒布《生態保護補償條例》，確立了財政縱向補償、地區間橫向補償、市場機制補償的多元化生態保護補償機制。

國家公園法確立了國家公園生態保護補償制度，規定：國家健全國家公園生態保護補償機制，根據國家公園規模和管護成效等合理確定財政轉移支付規模，并推進國家公園市場化生態保護補償工作。

10

強化國家公園綜合執法

國家公園使命的特殊性、管理范圍的廣闊性和管理對象的復雜性，使綜合執法成為國家公園體制建設中的重要環節。我國首批5個國家公園涉及全國10個?。▍^）。因各國家公園的主要資源類型、區域社會經濟條件及管轄面積等情況差異較大，其現行執法模式也呈現多樣現象，在執法主體設置、執法職能整合以及執法地位保障方面差異明顯。上述國家公園中除海南熱帶雨林國家公園實行屬地生態環境綜合執法模式外，其余4個國家公園均由國家公園管理機構實行資源環境一體化的綜合執法監督機制。

國家公園法進一步強化了國家公園的綜合執法。一是在總則中規定：按照規定設立的各國家公園管理機構負責各該國家公園的保護和監督工作，履行自然資源、林業草原等領域的相關行政執法職責。二是建立國家公園執法協同機制，規定作出處罰決定的國家公園管理機構要與國家公園所在地地方人民政府有關部門建立執法協作機制。執法協作機制是現代復雜社會治理中不可或缺的一環。它通過整合分散的執法資源，形成治理合力，從而更有效地應對跨領域、跨區域的復雜公共安全問題，提升國家治理效能和法治化水平。三是授權國家公園管理機構行使對國家公園內違法行為的行政處罰權。

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