自然資源部 國家林業和草原局關于以第三次全國國土調查成果為基礎明確林地管理邊界 規范林地管理的通知

自然資發〔2023〕53號

各省、自治區、直轄市自然資源主管部門、林業和草原主管部門，新疆生產建設兵團自然資源局、林業和草原局，各直屬單位、各派出機構、機關各司局：

為推進生態文明建設，實施《全國國土空間規劃綱要（2021—2035年）》，統籌耕地和林地保護管理，落實國土空間統一用途管制，現就以第三次全國國土調查及年度國土變更調查（以下簡稱“三調”）成果為基礎，進一步規范林地管理，通知如下：

一、堅持統一底圖，規范林地管理

堅持國土空間唯一性和地類唯一性，以“三調”成果為統一底版，以國土空間規劃及“三區三線”劃定成果為依據，遵循依法依規、實事求是的原則，綜合考慮地類來源的合理性、合法性，科學合理明確林地管理邊界，規范林地管理，并據此編制新一輪林地保護利用規劃。

（一）嚴格依據法律法規政策規定，區分耕地上造林情形，實行差別化管理。

一是“三調”為林地，實際屬于在第二次全國土地調查及后續年度土地變更調查成果中的耕地上，實施國家退耕還林或按照國家政策和標準建設的防護林和綠色通道等的，經地方各級自然資源主管部門與林草主管部門共同確認到圖斑后，按照林地管理。

二是“三調”為林地，不屬于上述情形而屬于在農民依法承包經營的耕地上種樹的，經地方各級自然資源主管部門與林草主管部門共同確認到圖斑后，依據《土地管理法》《土地管理法實施條例》《國務院辦公廳關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》（國辦發明電〔2020〕24號）、《國務院辦公廳關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》（國辦發〔2020〕44號）和《自然資源部 農業農村部 國家林業和草原局關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》（自然資發〔2021〕166號）的相關要求，在尊重農民意愿的前提下，逐步恢復為耕地，林草主管部門無需辦理林地審核審批、采伐等手續，不納入林業監督執法。

（二）依據“三區三線”劃定成果，劃分歷史節點，處理開墾林地問題。

一是“三調”為耕地，實際屬于《國務院關于保護森林制止毀林開墾和亂占林地的通知》（國發明電〔1998〕8號）印發以前開墾國有林區、國有林場的國有林權證范圍內的林地（濕地、草地），按照耕地管理，不納入林業監督執法，產權歸屬及經營主體不變。

二是“三調”為耕地，實際屬于國發明電〔1998〕8號印發以后發生的毀林開墾，已劃入耕地保護紅線的，按照耕地管理，產權歸屬及經營主體不變；沒有劃入耕地保護紅線的，經地方各級自然資源主管部門與林草主管部門共同確認到圖斑后，依法依規按照林地管理。此類沒有劃入耕地保護紅線的地塊，涉及建設占用使用時，按林地辦理審核審批手續，無需落實耕地“占補平衡”。

（三）臨時使用林地、林業直服設施占用林地及違法占用林地管理，應嚴格執行現行法律規定。

一是“三調”為非林地，實際為林草主管部門依據《森林法》已辦理“臨時使用林地”或“修筑直接為林業生產經營服務的工程設施占用林地”審批手續的，依法仍按照林地管理，臨時使用林地期滿后一年內，用地單位或者個人應當恢復植被和林業生產條件，單獨建立管理圖層，由林草主管部門實施監管；實際為違法違規占用林地的，由林草主管部門實施監管，督促依法依規查處并落實整改。

二是對于新發生的建設項目臨時使用林地、草地和林業直服設施占用林地的，依據《森林法》《草原法》辦理臨時使用林地審批、臨時使用草原審核和林業直服設施審批手續。優化審批流程，對臨時用地只涉及使用林地、草地的，由林草主管部門依法辦理審批（審核）手續；涉及林地、草地、耕地等地類混合的，由受理部門（自然資源或林草主管部門）牽頭，分別依法辦理相關審批（審核）手續后，由受理部門統一出具一個批準文件。各級自然資源和林草主管部門要加強協調聯動，依托臨時用地信息系統，及時共享臨時用地用林用草數據。

二、堅持統一標準，完善管理依據

（四）按照統一分類標準，明確灌木林地、宜林地、森林沼澤等管理類型。

原林地保護利用規劃為灌木林地、宜林地，按照“三調”分類標準，“三調”為非林地的，不按照林地管理；“三調”為森林沼澤、灌叢沼澤、紅樹林等濕地地類的，按照濕地管理，不按照林地管理。

（五）調整園地、林地分類標準。

將油茶等木本油料林、橡膠等工業原料林、核桃等干果經濟林，由園地調整為林地。下一步，自然資源部將對相關分類標準進行修訂，各地根據地類調整要求及時開展調查舉證，具體工作要求另行通知。

（六）完善國家特別規定的灌木林標準。

國家特別規定的灌木林，是指分布在年均降水量400毫米以下的極干旱、干旱、半干旱地區，不包括喬木分布（垂直分布）上限以上地域的灌木林。

涉及的縣級行政區名單見附件。

三、堅持統一調查，夯實管理基礎

（七）完善調查監測機制。

嚴格按照《自然資源部 國家林業和草原局關于共同做好森林、草原、濕地調查監測工作的意見》（自然資發〔2022〕5號）執行。年度國土變更調查中涉及林地轉入轉出的，應經各級自然資源主管部門與林草主管部門共同審核確認。

（八）依據本通知要求落地上圖。

對上述明確應落實到圖斑的情形，分類落實到圖斑，明確屬性，及時更新年度國土變更調查和林草資源圖相關數據，并將相關成果納入國土空間基礎信息平臺和全國國土空間規劃“一張圖”進行管理。

各級林草主管部門與自然資源主管部門要密切協作、充分銜接，嚴格依據本通知明確林地管理邊界，規范林地管理。依據《全國國土空間規劃綱要（2021—2035年）》和“三區三線”劃定成果，加快編制新一輪林地保護利用規劃，規劃林地發展范圍，明確全國和各省（區、市）林地保有量，優化林地屬性，對林地實施動態管理，依法依規開展建設項目使用林地審核審批、林木采伐、森林經營、公益林管理、監督執法等工作。涉及不動產權利類型、用途等發生變化的，由不動產登記機構依法辦理不動產登記。

特此通知。

自然資源部 國家林業和草原局

2023年4月6日