林地的前世今生：概念、法律演進與管理實踐

                      張  梅  根

摘要

本文系統梳理了林地的概念起源與法律演變，結合《森林法》及其實施條例的歷次修訂，分析我國林地管理制度的變遷。重點探討森林植被恢復費、林地征占用管理、定額制度、縣級保護規劃等核心議題，并結合江西省最新政策及國土資源“三調”數據，揭示林地資源保護中的現實挑戰與政策創新。通過法律規范與技術手段的雙重視角，為完善林地管理體系提供理論支撐。

林地概念的起源與演變

古代林地的自然利用

古代中國以“山林川澤”為自然資源的核心，強調“封山育林”的生態智慧。西周時期，《周禮》已有“山虞”“林衡”等職官設置，管理山林資源。此階段林地概念尚未明確，但已體現對森林資源的保護意識。

近代法律對林地的界定

清末《欽定森林法》（1914年）首次將“林地”納入法律范疇，定義為“專供森林生長之土地”。新中國成立后，1984年首部《森林法》明確“林地包括郁閉度0.2以上的喬木林地、竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級以上人民政府規劃的宜林地”，奠定了現代林地的法律內涵。

當代林地的多維定義

隨著生態保護需求升級，2019年修訂的《森林法》將林地與森林資源保護緊密結合，強調其生態服務功能。明確“林地，是指縣級以上人民政府規劃確定的用于發展林業的土地。包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地等”。2020年《森林法實施條例》進一步細化林地分類標準，結合“三調”數據與國土空間規劃，實現林地與其他地類的精準區分。

法律體系的演進：從《森林法》到地方實踐

2.1《森林法》的歷次修訂與核心突破

.1984年《森林法》：確立“限額采伐”制度，強化林地用途管制。

.1998年修訂：引入“森林生態效益補償”機制，推動公益林保護。

.2019年修訂：增設“森林權屬登記”“林長制”等條款，構建“最嚴格保護制度”。

2.2 地方立法創新：以江西省為例

江西省林業局2024年發布的《江西省林地占用審核若干規定》（贛林規〔2024〕5號）提出“林地定額管理制度”，通過分級保障、年度統籌、獎懲機制（如扣減定額與信用懲戒），強化省級重點項目與民生工程的用地保障，同時遏制“未批先建”等違法行為，體現國家法與地方實踐的銜接。

林地管理的核心制度與實踐

3.1森林植被恢復費的征收與管理

根據《森林法》第三十七條，占用林地需繳納森林植被恢復費，標準由省級財政、林業部門制定。江西省規定中進一步明確臨時用地與長期占用的差異化收費規則（如按原狀或現狀地類征收），并建立資金監管機制，確保?？钣糜谥脖换謴?。

林地征占用管理

.審核程序：實行“全流程網上審核”（如江西省林地審核系統），縣級初審、市級轉報、省級終審，嚴控材料真實性（如禁止指定第三方編制報告）。

.違法查處：對“未批先建”項目，需依法處罰到位后方可補辦手續（《規定》第二十條），體現“查處與整改并重”原則。

3.3林地定額管理制度

江西省通過“逐級下達、分級保障、按需統籌”機制，優先保障省級及以上重點項目（如國債項目、軍事設施），并動態調劑未達時序進度的定額。該制度通過獎懲掛鉤（如扣減定額、信用懲戒），倒逼地方政府提升林地管理效能。

縣級林地保護規劃

縣級規劃需與國土空間規劃銜接，劃定生態紅線，明確公益林與商品林分區。江西省要求農村宅基地占用公益林時需“年度變更調整”，并通過“林地一張圖”實現動態監測，確保規劃落地。

技術賦能與地類認定挑戰

國土資源“三調”與林地一張圖

“三調”采用“所見即所得”原則，與林業部門“林地一張圖”存在地類認定差異（如部分灌木林被劃為草地）。江西省通過圖斑比對與系統聯審（《規定》第十五條），協調部門數據矛盾，但仍需統一分類標準與技術規范。

刑法與行政處罰中的涉林條款

刑事處罰：依據《刑法》第三百四十二條，非法占用林地10畝以上或防護林5畝以上即構成犯罪。

行政處罰：對“少批多占”行為，除罰款外可扣減地方定額（《規定》第八條），強化執法威懾。

結論與建議

我國林地管理歷經從粗放利用到嚴格保護的轉型，法律體系不斷完善，技術手段持續創新。然而，仍面臨地類認定分歧、定額分配公平性、基層執法能力不足等挑戰。建議：

.統一地類標準：整合“三調”與林業數據，建立動態調整機制；

.優化定額分配：引入AI模型預測區域用地需求，提升科學性；

.強化基層培訓：通過“林長制”考核壓實縣級管理責任。

參考文獻

1.《中華人民共和國森林法》（2019年修訂）

2.《江西省林地占用審核若干規定》（贛林規〔2024〕5號）

3.國家林業和草原局《全國林地保護利用規劃綱要（2021-2035年）》

4.江西省林業局：江西省第三次國土調查與林地一張圖融合技術報告. 2023.

注：本文結合江西省最新政策，系統解析林地管理的法律與技術框架，可為地方政府、林業部門及學術研究提供參考。