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加快建設更加有效、更有活力、更具國際影響力的全國碳市場

生態環境部黨組書記 孫金龍

生態環境部部長 黃潤秋

碳市場是利用市場機制積極應對氣候變化、加快經濟社會發展全面綠色轉型的重要政策工具。近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進綠色低碳轉型加強全國碳市場建設的意見》（以下簡稱《意見》），充分彰顯了我國積極穩妥推進碳達峰碳中和的堅定決心和有力行動。要以習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平生態文明思想為指導，準確把握加強全國碳市場建設的總體要求、主要目標和重點任務，加快建設更加有效、更有活力、更具國際影響力的碳市場，為實現人與自然和諧共生的現代化提供有力支撐。

一、深刻認識加強全國碳市場建設的重大意義

當前，我國已建立重點排放單位履行強制減排責任的全國碳排放權交易市場和激勵社會自主減排的全國溫室氣體自愿減排交易市場，兩個市場相互銜接，共同構成全國碳市場體系。在全面總結全國碳市場建設成效和存在的問題、深入借鑒國內試點碳市場和國際碳市場建設實踐經驗的基礎上，進一步加強全國碳市場建設，具有十分重要的現實意義。

全國碳市場建設激發全社會綠色低碳發展內生動力，是統籌高質量發展和高水平保護、加快培育發展新質生產力的重要抓手。高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務，推動經濟社會發展綠色化、低碳化是實現高質量發展的關鍵環節。加強全國碳市場建設，將充分發揮碳減排的引領、優化和倒逼作用，推動傳統產業深度轉型，帶動綠色技術創新和應用，撬動綠色低碳產業投融資，促進新興產業發展，提高經濟社會發展的“含金量”“含綠量”，實現高質量發展與高水平保護協同并進。

全國碳市場建設追求資源配置效率最優和效益最大，是深化社會主義市場經濟體制和生態文明體制改革的必然要求。黨的二十屆三中全會作出構建高水平社會主義市場經濟體制、完善生態文明制度體系的重要部署，提出健全碳市場交易制度、溫室氣體自愿減排交易制度。加強全國碳市場建設是健全資源環境要素市場化配置體系和綠色低碳發展機制的具體舉措，有利于充分發揮市場在碳減排資源配置中的決定性作用，促進有效市場和有為政府的有機結合，形成對各類碳排放主體的激勵約束機制。

全國碳市場建設堅持低成本降碳目標導向，是實施積極應對氣候變化國家戰略、推進碳達峰碳中和的有力舉措。實現碳達峰碳中和，是以習近平同志為核心的黨中央統籌國內國際兩個大局作出的重大戰略決策。當前，我國生態文明建設已進入以降碳為重點戰略方向、推動減污降碳協同增效、促進經濟社會發展全面綠色轉型、實現生態環境質量改善由量變到質變的關鍵時期。加強全國碳市場建設，將強化“激勵先進、鞭策落后”的鮮明政策導向，發揮碳市場推動低成本減排功能，有效降低我國碳排放強度，助力實現碳達峰碳中和目標。

全國碳市場建設注重國際交流合作，是共謀全球生態文明建設之路、參與和引領全球氣候治理的有效途徑。習近平總書記指出，“無論國際形勢如何變化，中國積極應對氣候變化的行動不會放緩，促進國際合作的努力不會減弱，推動構建人類命運共同體的實踐不會停歇”。加強全國碳市場建設，有利于增強我國在全球碳定價中的影響力，推動構建公平合理、合作共贏的全球氣候與環境治理體系，并為發展中國家和新興經濟體建設完善碳市場提供重要經驗借鑒，助力實現綠色低碳公正轉型，進一步彰顯我國作為世界綠色發展堅定行動派、重要貢獻者的大國擔當。

二、全國碳市場建設取得顯著成效

黨中央、國務院高度重視全國碳市場建設，先后作出一系列重大決策部署。經過4年多的發展，全國碳市場建設實現了穩起步、穩運行，制度體系日趨完善，市場活力穩步提升，數據質量全面改善，推動全社會低成本減排的市場功能逐步顯現。

法規制度體系基本構建。2024年，國務院頒布實施我國應對氣候變化領域首部專門法規《碳排放權交易管理暫行條例》，進一步強化了碳市場建設的法治保障。近年來，生態環境部會同有關部門先后制定了碳排放核算核查、注冊登記、交易結算、自愿減排項目方法學等30余項制度和技術規范，初步形成了多層級、較完備的全國碳市場法規制度體系。

全國碳市場活力穩步提升。截至2025年8月22日，全國碳排放權交易市場配額累計成交量6.8億噸，成交額474.1億元人民幣，其中2024年全年成交額180億元人民幣，創歷史新高，價格“指揮棒”作用逐步顯現。配額清繳完成情況全面趨好，納入全國碳排放權交易市場2023年度配額管理的重點排放單位共計2096家，應清繳配額總量52.44億噸，實際清繳量52.43億噸，配額清繳完成率接近100%。

碳排放數據質量管理持續加強。核算核查方法不斷優化，數據質量日常管理機制持續健全，通過國家、省、市三級聯審，及時發現問題、解決問題。在全國進行碳排放報告質量專項監督幫扶，開展打擊碳排放數據弄虛作假環境違法犯罪專項行動。運用信息化手段智能預警數據質量風險，管理效能顯著增強。2024年共審核企業數據300余萬條，異常數據發生率明顯降低，碳排放數據統計核算的規范性、準確性、及時性大幅提升。

重點行業覆蓋范圍不斷擴大。經國務院批準，在發電行業基礎上，將鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業納入全國碳排放權交易市場。生態環境部印發《全國碳排放權交易市場覆蓋鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業工作方案》，全面部署全國碳排放權交易市場擴大覆蓋范圍重點任務。完成擴圍后，全國碳排放權交易市場將實現對全國60%以上碳排放量的有效管控，推動行業加快綠色低碳轉型。

全國溫室氣體自愿減排交易市場啟動運行。2023年以來，生態環境部會同有關部門先后印發了自愿減排交易管理辦法以及配套制度文件，出臺了造林碳匯、海上風電、光熱發電、紅樹林營造、煤礦瓦斯利用、公路隧道照明系統節能等6個方法學，完成首批948萬噸核證自愿減排量登記。截至2025年8月22日，累計成交核證自愿減排量249萬噸，成交額2.1億元人民幣，有力推動生態系統碳匯、可再生能源、甲烷減排、節能增效等領域發展。

經過不斷探索和實踐，全國碳市場建設統籌把握好節奏和力度，在考慮企業承受能力的同時，充分激發降碳內生動力，有力促進全社會形成“排碳有成本、減碳有收益”的低碳發展意識，行業高科技、高效能、高質量特征不斷顯現。以火電為例，在保障行業發展、能源供給安全前提下，2023年全國火電碳排放強度相比2018年下降2.38%。全國碳市場碳排放核算制度體系為制定電力碳排放因子、區域電網基準線碳排放因子，建立健全碳足跡管理體系等提供了重要數據支撐，有效提升了行業碳排放管理水平。

三、準確把握加強全國碳市場建設的總體要求

全國碳市場建設是一項復雜的系統工程，要堅持問題導向、目標導向，強化系統觀念，做好“四個統籌”，推動全國碳市場體制機制更加完善、數據可靠性更高、行業包容性更強。

統籌好有效市場和有為政府的關系。有效市場和有為政府的高效協同，是加強全國碳市場建設的內在要求。從有效市場看，要充分尊重市場發展規律，堅持“先現貨、后期貨，先服務、后產品”，更好利用市場機制精準管控溫室氣體排放，持續激發碳市場交易主體積極性，發現合理碳價格。從有為政府看，要健全監督管理制度，確保各類交易主體依法平等使用市場要素、公平參與競爭、同等受到法律保護，營造公平、公開、透明的市場環境，有效管控市場風險，更好維護市場秩序，做到既“放得活”又“管得住”。

統籌好長遠目標和短期目標的關系。加強全國碳市場建設是一項長期任務，要以長遠目標統領階段性任務，以短期目標的實現支撐長遠目標達成。堅持穩中求進、久久為功，逐步發展完善碳市場，到2027年實現全國碳排放權交易市場基本覆蓋工業領域主要排放行業，全國溫室氣體自愿減排交易市場重點領域全覆蓋；到2030年基本建成以配額總量控制為基礎、免費和有償分配相結合的全國碳排放權交易市場，建成誠信透明、方法統一、參與廣泛、銜接國際的全國溫室氣體自愿減排交易市場，形成減排效果明顯、規則體系健全、價格水平合理的碳定價機制。

統籌好整體和局部的關系。要錨定實現碳達峰碳中和目標，加強碳市場制度與其他政策和制度的協同，充分發揮全國碳排放權交易市場在碳排放總量控制中的作用。推動全國碳排放權交易市場和全國溫室氣體自愿減排交易市場有效銜接、協同增效，明確兩個市場的定位功能、發展路徑以及連接方式。要加快建設全國統一碳市場，鼓勵地方試點碳市場先行先試，為全國碳市場建設開展有益探索。

統籌好國內和國際的關系。加強全國碳市場建設，首先要立足我國國情，探索符合市場規律的路徑和方式，統籌處理好實現碳達峰碳中和目標與保障能源安全、產業鏈供應鏈穩定等的關系。我國碳市場對全球碳定價和碳交易機制具有重要影響，要進一步加強國際交流對話和務實合作，積極參與《巴黎協定》關于全球碳市場機制國際談判及規則制定，充分尊重各國主權和不同國情，推動技術、方法、標準、數據國際互認，為建立科學、公平、合理的全球碳市場機制作出積極貢獻。

四、扎實推進加強全國碳市場建設的任務舉措

《意見》明確了全國碳市場中長期發展的時間表、路線圖、任務書，是指導全國碳市場建設的綱領性文件。要以高度的政治責任感和使命感，抓好各項重點任務實施，確保黨中央、國務院決策部署落地見效。

充分發揮市場功能，縱深推進全國碳排放權交易市場建設。根據行業發展狀況、降碳減污貢獻、數據質量基礎、碳排放特征等，有序擴大覆蓋行業范圍和溫室氣體種類。建立預期明確、公開透明的碳排放配額管理制度，明確市場中長期碳排放配額控制目標，逐步由強度控制轉向總量控制，穩妥推行免費和有償相結合的碳排放配額分配方式，建立配額儲備和市場調節機制。加強對碳排放權交易試點市場的指導和監督管理，建立定期評估和退出機制，不再新建地方或區域碳排放權交易市場。

持續推進制度創新，積極發展全國溫室氣體自愿減排交易市場。建立科學完備的方法學體系，針對重點領域加快方法學開發，有效服務社會自主減排和生態產品價值實現。強化自愿減排項目開發、審定、實施及減排量核查等全鏈條管理。加強全國碳減排資源統籌管理，規范各類自愿減排交易活動。積極推動核證自愿減排量應用，倡導黨政機關、企業、社會團體等積極使用核證自愿減排量抵銷碳排放。完善核證自愿減排量抵銷規則，提高國際認可度，積極服務有關行業企業國際履約和產品碳中和。

逐步豐富市場要素，著力提升全國碳市場活力。穩慎推進金融機構探索開發與碳排放權和核證自愿減排量相關的綠色金融產品和服務，建立完善碳質押、碳回購等政策制度。穩妥推進符合要求的金融機構在依法合規、風險可控前提下參與全國碳市場交易，適時引入其他非履約主體。推動全國溫室氣體自愿減排交易市場逐步引入符合條件的自然人參與交易。加強對市場交易行為、碳金融活動等的監管，嚴厲打擊擾亂市場秩序、操縱市場等行為，守住不發生系統性金融風險的底線。

全面加強能力建設，提高全國碳市場管理水平。建立健全與全國碳市場發展階段相適應、有利于加強統一監督管理、權責清晰、運行高效的管理體系。加強全國碳市場管理能力建設。強化碳排放核算與報告管理，加快修訂重點行業企業溫室氣體核算與報告指南，實施重點排放單位關鍵參數月度存證。嚴格規范碳排放核查，完善重點行業核查技術規范，推動審定核查機構對碳排放進行全面核實查證。加強碳排放數據質量全過程監管，壓實重點排放單位履行碳排放核算與報告的主體責任。加強技術服務機構監管，促進第三方技術服務市場健康發展。完善信息披露制度，依法加強重點排放單位、技術服務機構和金融機構信用監督管理。

強化政策法規保障，夯實碳市場建設制度基礎。研究完善相關法律法規，開展溫室氣體自愿減排交易管理相關立法研究。健全行政執法與刑事司法銜接長效機制，依法開展相關領域公益訴訟，加大對碳市場違法犯罪行為的聯合打擊力度。完善裁判規則體系，依法支持行政機關履行碳市場行政監管職責。加強與綠電、綠證等市場化機制的政策協同、制度銜接。制定全國碳市場注冊登記和交易收費規則。完善全國碳市場資金清算機制，提高資金清算效率。降低碳市場制度性交易成本，優化市場交易環境，不斷提升碳市場有效性、活力和影響力，促進綠色低碳發展。

來源：生態環境部