關于將《生物多樣性保護法》列入2022年立法工作計劃的建議

案由：

一、背景

1992年國際社會達成并確立《生物多樣性公約》以來，世界生物多樣性保護取得積極進展。但全球生物多樣性惡化趨勢尚未得到根本遏制，人口增多、森林減少、物種消失等問題仍然困擾人類社會。

中國是世界上生物多樣性最豐富的國家之一，但同時也是生物多樣性受威脅最嚴重的國家之一。生物多樣性是生命系統的基本特征，包括遺傳多樣性、物種多樣性和生態系統多樣性三個層次。生物多樣性保護是生物多樣獲取、開發和利用的基礎與前提，通過法律保護生物多樣性保護亦是生物多樣性全球治理重要方式和手段之一。中國于1992年簽署聯合國《生物多樣性公約》，2000年9月聯合國首腦會議上，包括中國在內的189個國家共同簽署了《聯合國千年宣言》，提出2010-2015年要完成八項“千年發展目標”(MDGs)。然而，根據2015年7月中國公布的《中國實施千年發展目標報告》，盡管中國已提前完成了多個千年發展目標，但仍有一項未完成，那就是其7B項：“降低生物多樣性喪失，到2010年顯著降低生物多樣性降低的速度。”目前盡管我國政府做出了卓越的努力，在愛知目標的實現上取得了舉世矚目的成就，但生物多樣性保護依然形式非常嚴峻。2030議程要求中國在生物多樣性保護方面更有作為。

二、現狀

在國家層面，我國尚未制定一部關于生物多樣性保護的基本法律或者專項法規，相關規定散見于《野生動物保護法》《森林法》《草原法》《畜牧法》《種子法》《進出境動植物檢疫法》以及《自然保護區條例》《野生植物保護條例》《農業轉基因生物安全管理條例》等法律法規，云南省在2018年9月21日率先出臺了我國第一部生物多樣性保護的專項地方性法規——《云南省生物多樣性保護條例》，但由于缺少上位法的指導，地方性法規的立法過程和法律適用將存在很多困難。此外，生物安全領域、種質資源領域、畜禽遺傳資源領域的一些法律法規位階較低，并不能適應我國今后生物多樣性獲取、開發和利用現實需求。鑒于生物恐怖襲擊、生物技術誤用謬用、實驗室生物泄露等新的生物威脅對維護國家安全提出的新挑戰，2019年10月十三屆全國人大常委會將生物安全法納入立法規劃，但是，生物安全法主要聚焦于生物安全領域的問題，重點保護我國生物資源安全，防范和禁止利用生物及生物技術侵害國家安全。在涉及生態補償、外來物種入侵防治、生物遺傳資源獲取與惠益分享等方面的問題時，我國仍然需要一部綜合性的法律來統領并完善。因此，為了保護生物多樣性并進一步促進和保障我國生物技術的發展，有必要盡快制定一部具有基礎性、系統性、綜合性和統領性的《中華人民共和國生物多樣性保護法》，為國家生物安全能力建設打好基礎。

2020年我國制定生物多樣性保護法有良好的歷史機遇和立法基礎。1994年，國務院發布《中國生物多樣性保護行動計劃》，明確“保護對生物多樣性有重要意義的野生物種”、“保護作物和家畜的遺傳資源”等七項主要目標；2001年，國務院發布《全國野生動植物保護及自然保護區建設工程總體規劃》；2007年，國務院發布《國家重點生態功能保護區規劃綱要》和《全國生物物種資源保護與利用規劃綱要》；2010年，國務院批準發布《中國生物多樣性保護戰略與行動計劃（2011-2030年）》；這些規范性文件為我國生物多樣性保護提供了基本政策依據。

2016年，在中國科協的支持下，中國生物多樣性保護與綠色發展基金會牽頭負責了《中華人民共和國生物多樣性保護法（建議稿）》起草項目，組織三次高端學術交流研討會和起草工作小組，討論了制定《中華人民共和國生物多樣性保護法》的可行性、范圍及應該涵蓋的主要內容等，旨在建議制定一部中國《生物多樣性保護法》，以全方位、系統性地保護我國動物、植物、微生物及其賴以生存的生態環境，保護生物多樣性。

2019年兩會期間，綠會“關于制定《生物多樣性保護法》，加強生態安全”的提案建議得到了兩會代表委員的提交，并在此基礎上經代表委員進一步研究補充，最終形成議案或提案遞交到兩會。

國際上，《生物多樣性公約》生效后，各成員國通過制定國內法律形式積極履行公約義務，其中創設綜合性生物多樣性立法即是具體表現之一。據可持續發展法律研究中心有關全球生物多樣性法律實證分析報告顯示（2014），目前約有十余個國家、地區已經或正在創設綜合性、專門性生物多樣性法案。2018年我國正式將“生態文明”寫入憲法，2020年《生物多樣性公約》第十五次締約方大會將在中國召開，屆時預期將產生新的聯合國生物多樣性十年目標（2021-2030）。確立一部國家層面的《生物多樣性保護法》，將向世界展示中國作為東道國在生物多樣性保護上的決心與魄力。

三、建議

2021年聯合國《生物多樣性公約》第15次締約方大會將在我國召開，將審議“2020年后全球生物多樣性框架”，確定2030年全球生物多樣性新目標。綜上，建議我國政府采取進一步行動，把握立法契機，將《生物多樣性保護法》列入2022年立法工作計劃，通過《生物多樣性保護法》的制定完善生物多樣性保護法律法規和標準體系，統籌推進生物安全、生物遺傳資源獲取與惠益分享管理，完善生物多樣性監管體系，明確主體責任和監督責任，提升監管水平。具體可由自然資源部牽頭，并協調生態環境部、國家林業與草原局、農業與農村部等盡快啟動有關立法工作。